Resumen

Un cambio significativo se dio en las políticas públicas a mediados del Siglo XX cuando del modelo cepalino de industrialización fue reemplazado por lo que se conoce como el Consenso de Washington, "un listado de medidas de política económica". Una especie de receta que dio lineamientos para resolver problemas en el manejo de política macroeconómica en América Latina; Colombia que no sufrió la gravedad de esos males, también adoptó esta fórmula.

Décadas después, bajó la pobreza al 27%, aumentó la clase media, 30%, pero el sector más importante es ahora el de los vulnerables, 40%, que superaron la línea de pobreza pero tienen una altísima probabilidad de regresar a ella. Esta es la realidad de la población colombiana donde debe enfocarse el debate sobre le equidad y la pobreza en Colombia.

En Colombia en los años noventa, una serie de cambios de fondo en la política económica también, causaron un viraje en sus estrategias sociales. Un poco más tarde que otras naciones Latino Americanas, el país adoptó las prioridades del llamado Consenso de Washington sin haber sido protagonista de la crisis de los ochenta, considerada como la "Década Perdida de América Latina". En ese mismo período Colombia "… no generó una deuda social de corto plazo y se pagó una parte de la deuda social de largo plazo". [PREALC y ILO 1990] Además, al final de esta década, realizó un programa de ajuste que "a diferencia de los implementados en otros países de América Latina, esta política logra recuperar el crecimiento y elevar el empleo, sin reducir los salarios reales ni aumentar la pobreza". [Ibíd. 18]; es decir, terminamos los ochenta en una situación mucho mejor que la de otros países vecinos.

Sin embargo, había llegado la hora de cambiar el modelo cepalino de la industrialización y de economías cerradas, y con ello entrar en la liberalización comercial. Al viraje se le llamó "Apertura" y comienza a finales del gobierno Barco con el documento Conpes 2465 [DNP 1990] pero su verdadero desarrollo inicia en 1990 con el presidente Gaviria. De manera acelerada, se aplican elementos claves de la nueva receta macroeconómica del Consenso de Washington consistente en: bajar drásticamente los aranceles, abrir la producción nacional a la competencia internacional, manejar la fórmula que estabiliza los llamados fundamnentals de la economía, inflación, déficits, deuda, etc., y se prioriza el rol del mercado sobre el del Estado. Al desplomarse el crecimiento económico y deteriorarse la distribución del ingreso, el país finaliza los noventa lleno de pesimismo. Hoy se reconoce que la economía no se recuperó a los niveles alcanzados en épocas anteriores y tal vez lo más preocupante, la inequidad, siendo una de las grandes fallas del desarrollo colombiano, al seguir los lineamientos del Consenso de Washington, salió de las prioridades del Estado.

La política social, con algo de retraso, no se libró de esa nueva concepción de la política pública y como menciona Ana Sojo, se construyó en la región una "propuesta privatizadora de la política social". [CEPAL 2007]. Varios elementos la caracterizan: primero, más mercado que Estado en la prestación de servicios sociales especialmente en salud y pensiones; segundo, su carácter asistencialista y sobre todo paternalista bajo el supuesto de que el gobierno conoce mejor las necesidades de los pobres que ellos mismos y, adicionalmente, se ignoraron estrategias dirigidas a reducir la desigualdad. El alivio a la pobreza se convirtió en la prioridad y las llamadas Transferencias Condicionadas fueron el paradigma dominante para atender a los más pobres. De acuerdo con Corina Rodríguez, estos subsidios se definieron como una garantía mínima de ingresos para estos sectores [CEPAL 2011]. El interés por fortalecer el capital humano de los más desfavorecidos se expresa en la condicionalidad de ingresos que garanticen educación y salud a la infancia y la juventud, y se asignan estos recursos a la mujer de cada hogar [Ibíd. P.5].

Han pasado casi dos décadas y los resultados de estas políticas en Colombia son notorios. En efecto, la pobreza medida de diferente manera, por ingresos o con el indicador de pobreza multidimensional, se redujo significativamente. La primera pasó de 40% en 1990 a 27% en 2018 [DANE 2018b], aun con grandes diferencias entre sectores urbanos y rurales, entre regiones y por género y etnia y, la segunda se redujo a 19.6% en el mismo año [DANE 2018d]. A su vez, aumentó la clase media de 16,3% en 2002 a 30% actual [DNP 2018]. La concentración del ingreso bajó muy levemente, menos que el promedio de América Latina y apareció un nuevo sector mayoritario de la población, los llamados vulnerables que hoy representan el 39.9% en Colombia y el 40% en la región [DNP 2019]. Esta nueva realidad de la población solo hasta ahora empieza a ser analizada pero sin duda es un reto para la política social en la región y el país. Debo agregar como elemento clave, que estas tendencias de mejoramiento de la situación social se estancaron a partir de 2018, sin que asomen posibilidades de retomar la senda positiva.

La grave situación social en Colombia, más que la del promedio regional, tiene cuatro componentes: Primero, la desigualdad no ha sido realmente objetivo de la política social. Segundo, se estancaron los avances en las condiciones de vida de amplios sectores. Tercero, la proporción más alta de la población en Colombia y la región, los vulnerables, merecen ser parte crítica de las estrategias que se diseñan para alcanzar el verdadero desarrollo social. Y cuarto, los niveles de ingreso son extremadamente bajos para la gran mayoría de la población, obviamente exceptuando a los ricos, porcentaje muy reducido de personas, que acumulan gran parte de la riqueza nacional tanto en términos de ingreso como de capital.

La inequidad es un problema crítico en Colombia, y común en toda América Latina

No se trata solamente de tener un Gini superior al promedio latinoamericano, 0,51 frente a 0,46 respectivamente, que además está a años luz del promedio de países de la OCDE, 0.35 [CEPAL 2019], sino también, de las inmensas diferencias observadas en las distintas regiones del país. Estas brechas se evidencian en todos los indicadores sociales y por consiguiente entre sectores de la población; las desigualdades señaladas se evidencian claramente en las últimas cifras de pobreza tanto de ingresos como multidimensional. Mientras en Bogotá la pobreza por ingreso es del 12%, en el Chocó es del 61% y la mayoría de la población supera no solo los índices de la capital sino el promedio nacional, 24%, [DANE 2018c]. Pero lo más preocupante es que cualquier indicador social confirma la profunda desigualdad en que vivimos los colombianos.

El estancamiento en la reducción de los niveles de pobreza

Para algunos este es el resultado de la desaceleración del crecimiento económico porque todavía la idea del trickle down, o sea que el crecimiento derrama su impacto en los más pobres, sigue dominando el pensamiento de sectores ortodoxos. Sin negar que la dinámica de la economía incide en la calidad de vida de la población, la verdad es que este estancamiento también puede obedecer al fracaso de la visión privatizadora de la política social. Hasta ahora, por los impactos observados de estas estrategias cuyo eje fundamental ha sido, las transferencias condicionadas y el principio de más mercado que Estado en la oferta de servicios sociales, es difícil prever que sin un viraje en este tipo de políticas, se pueda retomar la senda positiva en los índices sociales, cuando es evidente el lento crecimiento de la economía.

Los vulnerables, la mayor proporción de la población colombiana

No solo representan un número creciente y muy significativo en el país, sino que sumando a los pobres por ingreso, constituyen cerca de dos tercios de la sociedad colombiana. Esta cifra demuestra que la estrategia actual del Estado diseñada para aliviar la pobreza, solo en términos fiscales no pueden extenderla a los vulnerables. Pero existen muchos más argumentos; precisamente por haber superado la línea de pobreza, es obvio que “los vulnerables” han logrado mejorar sus niveles de ingreso y su acceso a derechos básicos como educación y salud, así sean aún precarios. Lo complicado es que cualquier cambio en sus condiciones de vida, o bien dentro del núcleo familiar como una enfermedad grave o una desaceleración en los indicadores económicos, inmediatamente les baja de nuevo a la categoría de pobres. El reto de la política social es lograr que esta categoría en vez de descender de nuevo a la pobreza, lo que regresaría al país a su situación de finales del siglo XX, cuando este indicador superaba el 50% [DANE 2012], que este sector avance hasta convertirse en clase media, lo que sí nos ubicaría en una situación similar a la de sociedades desarrolladas. En países de altos ingresos, las clases medias representan entre el 64% y el 74% de la población [Pew Research Center 2017] y se consideran el sustento de su economía y de su democracia.

El bajo nivel de ingreso de los hogares colombianos

Este es un tema que poco se enfrenta en los análisis de política económica, y especialmente en el diseño de estrategias sociales, y es una de las realidades más preocupantes sobre la situación de amplios sectores del país. Según el DANE, a partir de la Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares (ENPH) 2016-2017 a nivel nacional, el promedio de ingreso mensual de un trabajador es de $1.250, siendo de $1.419 en cabeceras y para centros poblados y rurales dispersos es menos de un salario mínimo, $650 mil. Concretamente, el 50% de los hogares conformados por 3 personas y con dos perceptores de ingreso, ganan desde $261 mil, en el decil uno, hasta $1.277 en el decil cinco. Los ingresos por persona son realmente mínimos porque van desde $130 mil pesos mensuales hasta $638 mil, por debajo del salario mínimo y se trata de la situación de la mitad de los hogares del país. Pero el escenario del otro 50% más rico no es muy diferente. El hogar del decil 6 gana $1.586, dos trabajadores con menos de un salario mínimo y, el estrato más rico, el último decil donde entran los verdaderamente ricos, ganan en promedio $8.868, 5 salarios mínimos cada uno. La concentración de estos ingresos demuestra la desigualdad en el país: Prácticamente el 40% de los ingresos de los hogares se concentran en el último decil, es decir el 10% más rico, mientras el 10% más pobre solo recibe el 1,2% [DANE 2018a].

¿Cómo abordar la Inequidad?

Colombia nunca se ha comprometido seriamente en reducir sus altos índices de desigualdad. Si lo hubiese hecho, hoy la relación entre impuestos y PIB no estaría en un 13%, cifra con la cual el Estado no puede financiar políticas redistributivas e impulsar sectores productivos que requieren apoyo para su desarrollo. Además no es cierto, como han alegado los economistas ortodoxos, que es solamente el gasto público el instrumento redistributivo del Estado. En las sociedades desarrolladas, donde priman los impuestos a los individuos más que a las empresas y donde los primeros son realmente muy progresivos, se ha reconocido su contribución a los muy bajos índices de concentración de ingreso que presentan. Por ejemplo Finlandia tiene en 2015 un Gini de 0.27, la mitad del de Colombia [The World Bank, 2015]. La primera recomendación es un cambio de fondo, que obviamente tiene que ser gradual, en la estructura de impuestos y exenciones tributarias que hoy tiene el país, hasta llegar al promedio latinoamericano, Impuestos/PIB de más del 20%. El gasto social, la otra cara de la moneda, debe incluir estrategias asistenciales para los grupos de población en las peores condiciones de ingreso y de calidad de vida, pero tiene que incluir a los otros sectores que requieren simultáneamente, la garantía de acceso a los derechos sociales y económicos y además, estrategias que aporten elementos que mejoren su capacidad de generar ingresos.

¿Cómo reactivar el descenso en los niveles de pobreza?

Aún si se adoptara como fórmula la idea de que basta con que la economía crezca al 4% o 5%, que no es suficiente, esta tarea implica un cambio significativo en la agenda económica: cambiar el modelo extractivista y buscar distintas fuentes de crecimiento como la producción agropecuaria y la agroindustria que se enfrentan a una serie de obstáculos que van desde barreras ideológicas, hasta algunas de naturaleza política. Pero el reto es mucho más complejo porque implica pasar de la política asistencialista, a lo que se denomina como el proceso de transformación social y productiva de los sectores marginados, pobres y vulnerables e inclusive de clase media baja. Es decir, romper la separación entre lo social y lo productivo y abordar a cada grupo de estas poblaciones con distintas combinaciones de acceso a derechos e instrumentos de producción de acuerdo a las necesidades de cada uno de ellos. Es decir, cambiar la política social por la inclusión social y productiva, hasta ahora no desarrollada.

¿Cómo mover los vulnerables a clase media?

Los vulnerables no son la clase media, y la confusión² impide crear políticas públicas capaces de resolver las necesidades de quienes se caracterizan por su alta posibilidad de volver a caer en la pobreza. Vulnerables son individuos que no son pobres pero con alto riesgo de volver a serlo, que aún no han llegado a la clase media; y clase media son personas con baja probabilidad de caer en pobreza [FCE 2014]. Según el Plan de Desarrollo del gobierno Duque, la prioridad parecería estar en volver emprendedores a los sectores vulnerables. Sin embargo, no todos los vulnerables tienen la capacidad de adelantar proyectos productivos porque esta estrategia consiste en dotar al individuo de unos requisitos básicos para que por su cuenta y riesgo, desarrolle individualmente actividades que generen ingresos. La tasa de mortalidad de esta estrategia es del 70%. [Confecámaras 2017]. Muchos requieren empleo pero su bajo nivel de formación los lleva a convertirse en vendedores ambulantes.

Como las políticas asistenciales de transferirles ingresos no son viables fiscalmente y no responden a su nueva situación social, dada la magnitud de este grupo las estrategias del Estado para impedir que vuelvan a ser pobres y asciendan a la clase media, es el mayor reto de las políticas públicas actuales, aquí y en América Latina. Definir quiénes son exactamente, dónde viven, cómo generan sus precarios ingresos, es el primer paso que no se ha dado seriamente aún. Esta es la única forma de definir cómo apoyarles para mejorar su nivel de vida. Muchos son vendedores ambulantes y para aquellos que generan más de un salario mínimo, las microfinanzas pueden ser su salida siempre y cuando cuenten con el apoyo para orientar sus pequeños negocios. Como estos créditos no llegan a los que ganan menos de un salario mínimo porque su nivel de endeudamiento les impide ser sujetos de crédito, el Estado con este sector bancario, debe trabajar en líneas de apoyo que combinen recursos y formación para que no fracasen.

¿Cómo mejorar el nivel de ingresos de los colombianos?

Este es sin duda el mayor reto de la política social y del modelo de desarrollo del país. Sin duda un factor determinante es lograr un crecimiento de la economía alto y sostenible, lo cual en este momento en Colombia no es una realidad. Esta es una condición necesaria pero no suficiente y depende de innumerables factores, entre ellos del tipo de base productiva que se tenga y de la inserción que se logre en mercados internacionales. Después del crecimiento económico es la generación de nuevos empleos y de trabajo en general, lo que permite elevar los ingresos de los hogares. Si la nueva fuente de crecimiento es intensiva en mano de obra y si a su vez la política social crea las capacidades necesarias en los individuos para acoplarse a las demandas de trabajo y a los niveles de productividad necesarios, puede esperarse que también, junto con la dinámica económica, aumenten los ingresos de los individuos y sus familias. Obviamente la tradicional política social tiene un papel clave, no solo por la calidad de los servicios sociales que ofrezca, por la cobertura que logre en términos de la población beneficiada, sino como estrategia para que sectores pobres puedan garantizar el ingreso básico para una vida digna y para ello se necesitan recursos públicos y voluntad política.

Reflexión Final

Para armonizar este complejo escenario es fundamental que la gente sea la prioridad del Estado y esta pieza, clave que ha faltado en Colombia. El aparente compromiso con la equidad florece en el discurso político pero desfallece en la realidad. Si fuera de otra manera tendríamos niveles de pobreza del 10% y un Gini de 0.40 y no los que se registran actualmente. Particularmente desde los noventa, se ha consolidado la premisa de que es el sector empresarial y por ende el capital, el que genera el tipo de crecimiento que el país requiere lo cual, es compatible con la visión de que los salarios son más un costo que demanda y por ello es necesario flexibilizar el mercado laboral. A su vez, el esquema impositivo tiende cada vez más a rebajarle impuestos al capital y lo que es más grave, a permitir que los ricos no paguen los impuestos que deberían. Y como complemento, la política extractiva, fuente de crecimiento actual no es intensiva en mano de obra. Solo un viraje radical en el modelo de desarrollo y en las prioridades del país, pueden generar es las dinámicas que mejoren los bajos ingresos y la calidad de los servicios sociales que recibe el grueso de la población colombiana.

Referencias bibliográficas

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The World Bank. (2015). Gini, Database: 1. [June], Washington, DC: The World Bank Group. En este enlace.

Palabras clave:

Debate, pobreza, Colombia, política pública.

Notas al pie:

^{1 E-mail cecilia@cecilialopez.com; www.cecilialopezcree.com, www.cecilialopez.com
2 Para el BID, una persona es de clase media siempre y cuando su ingreso mensual ascienda a un valor que este entre 50% y 150% del ingreso medio de la población: esto implicaría que, aquellas personas que se ganen desde $626.000 hasta $1.878.000 pertenecen a este sector; es decir el 55% de la población en Colombia, cifra contraevidente porque agrupa a hogares con ingresos individuales promedio desde $313 mil hasta un salario mínimo.}